新型城鎮化是黨的十八大確定的重大國家戰略，是穩增長、擴內需的最大潛力所在，是轉方式、調結構的重要抓手。習近平總書記強調指出，新型城鎮化的核心是以人為本，關鍵是提升發展質量，要努力實現包容性增長、綠色的增長。增長、綠色、包容，是新型城鎮化的關鍵詞，也是三大目標。推進新型城鎮化：一是綠色，要注重生態環保，避免“大城市病”；二是可持續增長，不能因追求短期利益而損害長遠發展；三是包容，各方面各環節應和諧共處，不能對立失衡。三者同等重要，并行不悖，但增長不會自然實現，綠色不會自動到來，包容性問題也不可能自發解決。實現新型城鎮化的三大目標，需要通過科學規劃、系統管理和改革創新來加以推動。

    一、當前推進城鎮化面臨的問題與難點

    （一）對城鎮化的認識和頂層設計不到位。目前，對推進城鎮化所涉及的城市和城鎮協調發展、城鎮化布局、節約集約型城鎮建設、農民工“半城鎮化”等問題，缺乏頂層設計和總體規劃。這些都是導致我們在推進城鎮化過程中重經濟增長輕公共服務、重速度增長輕質量提高、重規模擴張輕合理布局、重自身發展輕帶動周邊、重房地產開發輕基礎設施配套等問題的重要原因。

    （二）城鎮化布局、形態不盡合理。城鎮建設協調性不夠，尚未實現產業一體化、基礎設施一體化、基本公共服務均等化，特別是城市資源過于集中，不僅未起到對周邊鎮區的輻射帶動作用，反而產生嚴重的城市病。城市規劃和建設質量不高，地上地下基礎設施統籌規劃不足，對歷史文化傳承和保護不夠重視，水資源短缺，環境污染問題突出，超越發展階段的趨勢比較明顯。

    （三）農民工市民化和農民權益保障不完善。主要存在三個方面問題。一是農村人口轉移路徑和城市承載能力問題，以及農民工進城后的社會保障問題。二是農民工落戶后的宅基地和承包地處理問題。三是處理公共事業建設用地與維護農民權益的關系難度加大。城鎮化過程中公共事業用地很難通過市場化手段來解決。

    （四）城鎮化土地利用不科學?！暗貜哪睦镆笔浅擎偦媾R的一大難題。一是吸納本地及外來農村轉移勞動力需要一定的城市建設用地作為支撐，目前缺乏根據常住人口進行城市建設用地調控和管理的機制，特別是缺乏城鄉、區域之間的人地掛鉤機制。二是與國有土地不同，集體土地是非市場形態的，無法流轉，難以轉化為農民收益。三是農村土地利益分配尚未建立合理化、法制化分配機制。四是土地利用結構不合理，浪費現象嚴重。

    （五）推進城鎮化的體制機制不健全。與推進城鎮化戰略相配套的具有指導性的規劃體系和有效實施機制還沒有形成。戶籍、勞動就業、社會保障、土地、財政體制、金融等方面體制機制改革滯后，經濟政策和社會政策不協調。政府管理方式有待創新，政出多門，隨意變更思路。目前一些城鎮等級與其人口規模嚴重不匹配，履行社會管理和公共服務職能難度大，行政體制改革滯后制約著城鎮化發展。

    二、積極穩妥推進城鎮化的政策建議

    （一）提高認識，強化頂層設計。應當把推進城鎮化作為重大發展戰略，加強研究，強化頂層設計和總體規劃。一是提高規劃水平，創新規劃理念。強化指導意見和規劃的約束力。科學預測人口規模，合理確定城市規模和功能區劃。加強各類規劃的銜接、融合，促進城鄉建設規劃、土地利用規劃、環境保護規劃等“多規合一”，實施跨部門共同編制的城市空間發展規劃。二是科學確定近期與遠期目標，避免出現“運動式”發展和新一輪造城運動。三是正確區分政府和市場作用，進一步明確城鎮化推進過程中市場的主導地位，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用。四是多維度看待和研究農民變市民問題，深入分析被征地農民、城鄉結合部農民和新生代農民等不同群體的不同訴求。

    （二）強化產業支撐，增強城鎮化發展動力。產業發展是城鎮化的前提，必須統籌好城鎮化和產業發展。一要科學布局重大產業，使之與城鎮體系相互銜接。二要在大力推進農業集約化經營的同時，大力發展制造業和各類服務業，加快發展小微企業和勞動密集型企業，為城鎮發展和進城新市民提供穩定就業崗位，夯實城鎮長久穩定發展的基礎。

    （三）有序推進農民工市民化，提升城鎮化發展質量。一是制定戶籍制度改革的長遠目標，統一政策導向，明確時間表和路線圖，加快剝離附加于戶籍上的福利待遇，回歸戶籍的人口登記功能。二是加快推進基本公共服務均等化，逐步將農民工納入城鎮公共服務覆蓋范圍，使其在子女教育、就業服務、社會保障、醫療衛生、住房保障等方面逐步與城鎮居民享有同等待遇。要重點解決農民工最關心的隨遷子女教育和住房保障等問題，逐步推進社會保險關系在不同區域間的轉移接續和不同制度間的銜接轉換。三是對于公共資源供需矛盾大、短期內無法完全滿足需求的農民工集中地區，可采取積分制等手段漸進、梯度推進。

    （四）改革土地管理制度，科學利用土地。改革土地管理制度，科學合理利用土地，多渠道滿足城鎮化發展用地需求。一是積極挖掘現有城鎮存量建設用地潛力，加強對閑置土地、空閑地和批而未供土地的清理和整治，鼓勵合理開發地上地下空間。二是規范推進農村宅基地和村莊整理，節約建設用地。在優先滿足農村建設用地前提下，將部分指標調劑給城鎮使用。三是通過開發利用一些未完全利用土地、復墾利用工廠廢棄地、適度圍填海造地等途徑，開辟城鎮用地供給新渠道。四是創新土地布局調整方式，探索實行城鎮建設用地增加規模與吸納農村人口進入城鎮定居規模相掛鉤、與吸納外來人口定居規模相掛鉤的政策。五是通過嚴格劃定城市合理開發邊界、規范新城新區建設，建立健全土地利用標準體系和節約集約用地的評價考核制度，提高我國土地節約集約利用水平。

    （五）加強城市管理，提升城市綜合承載能力。一是加快構建安全高效的市政基礎設施網絡體系和城市綜合交通系統，加強公共服務設施建設，促進城市綠色低碳發展，加快形成以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應體系。二是轉變管理理念，加強資源整合，完善治理結構，創新管理方式，提高管理水平，推進城市管理現代化。三是以建成區常住人口為基準，完善設市標準，創新設市模式，適度增加中小城市數量。

九三學社通州區委員會：
　　貴委提出的《關于推進解決城鎮化進程中顯現問題的建議》收悉，經我區與區規劃分局、國土分局以及人社局、公安局、城管局等部門會商，現答復如下：
　　近年來，我區積極推進新城鎮化與城鄉一體化戰略，城鎮化建設取得初步成效，城鎮發展定位日趨明確，基礎設施建設不斷加快，綜合承載能力逐步提升，居民生活環境明顯改善，為全區經濟社會發展奠定了良好基礎。但誠如貴委提案中所提，與國家和省新型城鎮化的要求相比，我區城鎮化還存在顯著差距，我區城鎮化率還低于省、市平均水平，城鎮設施不配套、功能不完善、環境不宜居、特色不突出的問題尤為嚴重。我們將積極采納貴委提出的合理化建議，在區委、區政府的統一組織領導和分工下，積極配合相關職能部門，著力做好以下幾個方面的工作，推進我區城鎮化和城鄉一體化科學發展、跨越發展，為建設“強富美高”新通州、全面建成小康社會而努力。
　　一是強化頂層設計，明確工作目標。貴委指出的城鎮化的認識和頂層設計不到位的問題，主要原因是部分單位在城鎮化建設、管理中的工作職能存在缺位、越位和錯位現象。區政府將按照省、市關于新型城鎮化和城鄉一體化工作目標，明確職能部門的職責，成立專門的辦公機構統籌協調推進，改變當前各自為戰，各自等待觀望的現狀。在新型城鎮化建設中，住建部門主要做好服務工作，堅持“富民興鎮，惠及民生”，大力推進城鎮公園綠化、小游園、城鎮污水處理等基礎設施建設，實現城鄉公共服務均等化，構建適合新型城鎮化的公共服務體系上下功夫。將推進城鎮化和城鄉一體化的工作重心放在農村人口向小城鎮的轉移和聚集，優化農村勞動力就業結構，促進城鎮第二、三產業發展，在“小而特”、“小而精”、“小而專”上下功夫，推進小城鎮建設的特色化、專業化、精細化發展。
　　二、開展規劃研究，完善功能布局。以推進新型城鎮化為主線，按照“一中心、四片區、百社區”的城鄉發展基本格局，區規劃分局在《南通市城市總體規劃（2011-2020）》指導下積極探索，不斷深化完善城鎮體系規劃研究，全力推進城市、城鎮、村莊三級規劃無縫對接，形成涵蓋區域規劃研究、專項規劃、控制性詳規、城市設計等層面的城鄉規劃體系。
　　一是前瞻性開展區域規劃研究，不斷優化城鄉空間結構。編制完成通州城鄉空間發展戰略規劃，統籌空間資源，謀劃區內各功能板塊發展定位和方向，推進通州區城市新一輪空間拓展和城鎮化進程。開展通州區城鄉統籌規劃，研究城鄉發展，加快城鄉一體化進程。完成濱江新區概念規劃、東南片區發展規劃等片區規劃，協調城鄉空間資源的利用，科學確定區域發展定位、空間結構、產業布局、功能分區，統籌基礎設施和公共服務設施建設，完善內外部交通網絡體系，嚴格控制城鄉生態開敞空間，引導片區發展和建設。
　　二是開展通州城區發展規劃，拉開城市框架，確定發展目標。完成城區電力電信、給（排）水、道路、水系、綠地系統、停車設施、中小學布局、慢行系統、地下空間利用、供熱、海綿城市等專項規劃，有效指導城區基礎設施和公共服務設施建設。完成通州城區控制性詳細規劃，進一步明確人口規模、用地布局、地塊性質、道路系統、地塊控制指標等內容。針對老城區存在問題，完成老城區交通改善研究等項目，改善人居環境，提升發展活力。著力提升城市品質，完成城東新區、通呂運河“一河兩岸”、世紀大道和鵬程大道兩側等重點地段城市設計，塑造特色鮮明、生態宜居的城市新區，開展城市家具系統設計、城市色彩和建筑風格規劃研究、城東新區、銀河新區及科技新城色彩詳細規劃、城東新區景觀工程設計以及“一館兩中心”建筑設計等項目，打造獨具魅力的城市形象。
　　三是高質量開展鎮村規劃編制，實現城鄉規劃全覆蓋。加快推進城鄉一體化進程，指導完成各鎮編制規劃期限至2030年的新一輪鎮總體規劃，不斷擴大鎮區控制性詳細規劃覆蓋范圍，同時積極推進城鎮道路、給水、排水等專項規劃編制，一方面統籌城鄉重大基礎設施建設及公共服務設施建設，切實提升城鎮綜合服務能力，另一方面以產業轉型升級、優化結構為重點，加大被撤并鄉鎮低效閑置資源的開發利用研究，積極盤活存量土地，提高資源節約集約利用水平，增強城鎮綜合承載能力，有效指導城鎮發展建設。根據農村人口轉移和村莊變化的新形勢，完成鎮村布局規劃優化，科學確定規劃發展村莊布局。開展通州區鄉村建設規劃，對我區鄉村建設目標、鄉村體系、鄉村用地、重要基礎設施和公共服務設施建設、鄉村風貌及村莊整治指引等內容進行研究，進一步明確通州區鄉村體系，改善農村人居環境。
　　三、推進農民市民化，保障好農民權益。農民工是我國勞動力隊伍的重要組成部分,是積極穩妥推進城鎮化和社會經濟發展的一股強大力量。近年來，我區按照統籌城鄉發展要求，深入貫徹落實《國務院關于解決農民工問題的若干意見》（國發［2006］）5號、《國務院關于進一步做好為農民工服務工作的意見》（國發〔2014〕40號）文件精神、以及省市關于農村勞動力轉移就業的各項政策措施，推動農民工工作在社會管理、公共服務、勞動就業、社會保障等方面體制機制改革，初步形成“政府主導、各方協同，創新制度、共建共管，保障權益、公平對待，合理引導、促進融入”的工作格局。初步實現了轉移就業更加充分，社會化管理更具效率，綜合服務更趨完善，權益保障更為有力工作目標。
　　為切實加強農民工服務管理的組織協調工作，更好的引導、服務、管理這一新生群體，進一步加快農民工市民化，推進我區城鄉統籌發展，下階段，區人社局等相關職能部門將做好以下工作：
　　一是完善管理服務網絡，強化體制機制保障。2006年，我區成立了由人社局牽頭各相關職能部門組成的“農民工工作領導小組”，具體規劃、統馭、協調、督導、評估農民工相關工作，以加強農民工服務管理的組織化程度，確保農民工服務管理工作健康有效運行。在此基礎上，2011年又成立了以現有公共服務平臺為依托的“農民工綜合服務中心”19個。 15分鐘服務圈的打造，為農民工提供了最為快捷的就業、培訓、保障等相關信息服務。下一步，區人社局將牽頭加強與各相關成員單位的溝通聯系，有計劃有步驟的推進服務載體建設。按照“強化領導，科學規劃；功能完善，注重實效；資源整合，分步實施”的原則，以提升公共服務水平和質量為宗旨，以信息共享全方位服務、一攬子解決問題為目標，進一步整合各鎮、街道辦綜合服務大廳，完善功能服務區，全方位拓展服務內容，切實為農民工在勞動保障、職業介紹、就業指導、職業培訓、文化娛樂、宣傳教育、計劃生育、社會救助、法律援助等方面提供人性化的優質服務，開辟農民工一站式服務綠色通道，形成優勢互補、資源共享、協調聯動、運轉高效的社會管理服務體系。
　　二是統一相關政策制度，促進公共服務均等化。區人社局、信訪、住建以及各屬地鎮（區、園、街道）將加強協調聯動，不斷完善農民工問題的協調機制，加強各部門對農民工及失地農民問題協調研判，強化政策研制，綜合施策，確保農民在戶口登記、就業創業，技能培訓、子女入學、衛生服務、社會救助、法律援助等方面享有同城鎮居民同等的政策制度和全方位均等的公共服務。做到以市民化標準促進融入，切實解決農民工“半城鎮化”問題。
　　三是加快發展區域經濟，拓展轉移就業渠道。區域經濟的發展水平，關系到農民工的切身利益。區人社局將牽頭大力支持和促進區域經濟發展，通過開展系列招聘，為進城新市民提供更多就業崗位。首先，加大對企業的政策扶持力度，穩定和擴大務工就業。特別是對外貿出口、家紡、服裝、機械制造等勞動密集型中小企業，進行重點幫助和扶持。鼓勵中小企業合理確定招工條件、擴大招工范圍，放寬年齡、性別、戶籍、工作時間等條件限制，提高福利待遇，緩解供求矛盾。其次，加快小城鎮建設，為農村勞動力務工創造機會。把發展小城鎮與發展農業產業化經營、發展民營企業、發展第三產業等有機結合起來，大力培育小城鎮經濟基礎。加快發展投資少、見效快、吸納勞動力多、對勞動者素質要求相對較低等新興行業和服務業，提高小城鎮吸納就業的聚集效應，最大限度地實現農民工就業的規模效益。
　　四是加強職業技能培訓，增強勞動者競爭能力。建立城鄉一體的免費職業技能培訓體制，使進城務工農民享受統一的職業技能培訓鑒定獲證獎補政策。要抓好農民工就業技能培訓，提高農村勞動力綜合素質和轉移就業能力。加強政府扶持，統籌規劃指導。加大就業技能培訓的支持力度，設立重點培訓基地，滿足不同層次勞動力的培訓需求，真正讓農民學到一技之長。整合培訓資源，多方配合協作。采取多種培訓手段，多形式開展培訓。充分利用中專學校、定點培訓機構等師資力量及教學設施，通過合作辦學的方式，增強培訓機構的能力和水平，提高培訓質量。引導培訓學校與企業聯合辦學，使校企資源共享，優勢互補?？茖W確定內容，增強培訓實效。要有針對性地開展新生代農民工等培訓工作，以市場需求為導向，以提高就業轉移能力為目標，結合我區重點產業和規模企業的發展需要，按照“實際、實用、實效”的原則，科學確定培訓內容和方式，增強培訓內容的適應性、實用性，做到以市場引導培訓，培訓促進就業。
　　五是大力扶持自主創業，實現以創業帶動就業。鼓勵培養和扶持創業，形成以創業帶就業，以就業促創業的良性循環。完善創業政策。依托小額擔保貸款，切實幫助返鄉農民工解決創業起步資金問題。放寬準入條件，實行稅收優惠。對農村勞動力創業，可享受城市失業人員創辦個體私營經濟一系列優惠政策。優化創業服務。增強創業服務意識，提高創業服務水平。簡化辦事手續，在登記、發證、信貸、用地、場所等方面給予優先服務。營造創業環境。加強政策宣傳和典型引導，營造濃厚的創業氛圍。大力宣傳扶持農村勞動力創業的各項優惠政策和創業孵化示范基地等典型經驗，調動和激勵農民工創業的積極性。
　　六是規范勞動用工行為，保護農民工合法權益。健全勞動保障監控制度，提升社會監督水平，加大對侵害農民工權益案件的查處力度。加強對企業用工的指導和監督，增強農村勞動力的維權意識和法律意識，依據《勞動法》、《勞動合同法》的有關規定，對企業用工進行全方位跟蹤檢查和監督。深入實施勞動監察網格化管理，建立解決拖欠和克扣農村勞動力工資問題的有效機制。嚴格執行最低工資制度，制定和推行小時最低工資標準，逐步改變農民工工資偏低的狀況。建立完善企業欠薪欠費報告制度和保證金制度，保障農民工工資的正常支付。強化對企業參保行為的監察力度，督促企業依法為農民工辦理社會保險。同時，完善參保政策制度。對外地戶口農民工：在我區繳納企業職工社會養老保險累計繳費年限滿10年的，參保人員可選擇在我區延長繳費。其如需要轉入戶口所在地的，可辦理企業職工基本養老保險關系轉移手續，將社保關系轉移到其需要轉入的地區，保障其養老保險關系延續性。對于失地農民：我區已出臺《南通市通州區通州區征地補償和被征地農民社會保障辦法》，被征地農民可依據自己情況來選擇參加城鄉居民基本養老保險或參加企業職工養老保險。養老年齡段的被征地農民按照我區農村最低生活保障標準的 1.1 倍按月領取養老補助金。養老補助金的標準原則上隨我區農村居民最低生活保障標準的調整相應調整。被征地前已經參加城鄉居民社會養老保險的人員，同時享受省人民政府規定的最低標準基礎養老金。目前我區養老年齡段的被征地農民養老補助金為583元加上125元基礎養老金，養老待遇為708元，接近企業職工繳費15年的養老待遇水平。特別在醫療保障方面：按照《社會保險法》和《社會保險費征繳條例》有關規定，加強督查力度，盡力拉長農民工參加醫保的短腿，最大程度提高農民工醫保的參保率。開避綠色通道，對無工作單位的靈活就業人員，掛靠區就業管理中心辦理醫療保險參保手續。其他隨遷人員可在戶籍所在地參加城鄉居民醫療保險，按規定繳費享受相應待遇。
　　四、優化土地利用，助推城鎮化建設。為有效改善目前我區城鎮化建設過程中存在的土地利用不科學問題，下一步區國土分局將著力做好以下幾個方面工作。
　　一是科學合理優化國土空間布局。結合“多規融合”的要求，與發改、規劃、環保、交通等部門相互協調配合，探索對土地利用總體規劃、城鄉總體規劃、生態紅線區域保護規劃、產業發展規劃等相關規劃在規劃期限、用地規模、空間布局上相互銜接融合。努力形成“規模集中、要素集聚、產業集群、用地集約、效益集顯”的用地格局，為城鄉一體化提供土地要素保障。
　　二是全力推進城鄉建設用地布局優化。在有條件的地區，開展“土地綜合整治示范工程”建設，以鎮域為單位，有序實施同一鄉鎮范圍內村莊建設用地布局優化。以土地利用總體規劃和土地整治專項規劃為指導，鼓勵各地加快農村建設用地拆舊整理，盤活利用村莊建設用地和磚瓦窯等工礦廢棄地，保障新型城鎮化用地空間，加快城鄉統籌發展。
　　三是強化分類調控，優化用地結構。實施有保有壓的用地政策。切實做好年度土地供應計劃重點是房地產用地供應計劃的編制和實施，對棚戶區改造和保障性安居工程用地實行應保盡保。進一步加強房地產用地監測，合理安排土地供應數量和節奏。采取多元化措施，提高土地資源利用率。積極推進土地復合利用、立體利用、綜合利用，鼓勵企業通過廠房加層、老廠改造、內部整理等提高土地利用率。大力推進高標準廠房建設，為科技孵化器和中小微企業提供用地支撐，促進產業用地節約集約利用，有力支持大眾創業、萬眾創新。盤活利用存量，對已辦理供地手續的各類空閑低效土地，鼓勵通過收回或回購、部分轉讓、調整置換等方式盤活利用，緩解土地供需矛盾。全力保障政府投資的城市公共道路、公共綠地等城市基礎設施、公用設施用地的土地供應。
　　四是加強土地節約集約利用。堅持以“節約集約用地”為方向，以盤活存量用地、舊城鎮改造和退二進三為主要方式，以建設高標準廠房為特色，大力提高土地的利用率。創新建設用地批后監管機制，建立建設項目用地跟蹤監管系統，利用現代科技動態監管土地后期建設利用情況。我們將嚴格按照區委、區政府《關于強化節約集約用地 實現“雙提升”目標的實施方案》要求實現節地水平和產出效益雙提升。
　　土地是推進城鎮化建設的重要載體因素，今后區國土分局將繼續按照“保姆式”服務的要求，加強協調，快速、高效、準確地做好新增建設用地報批，在保障各項民生工程用地的同時，著重策應招商引資深化突破年等一系列活動，對各類項目用地做到提前介入，按照《江蘇省建設用地指標》、全區經濟發展的規劃格局、本著節約集約利用土地的根本原則，科學合理地安排用地，充分保障重大重點項目用地。
　　五、加強城鎮執法管理，提升綜合承載能力。今后，隨著我區新型城鎮化和城鄉一體化建設的不斷推進，城市管理不再僅僅局限于城區，必將逐步向建制鎮輻射。對此，區城管局將做好以下工作：一是利用執法體制改革這一契機，進一步健全優化派駐管理機制體制，加強建制鎮區市容管理力量；二是繼續深入開展“三服務、兩幫助”活動，助推鎮區市容管理和環境保潔水平的有效提升。三是牽頭做好農村環境“五位一體”聯查、聯評、聯考，督促指導屬地政府做好違法建設管控、渣土治理、廢品整治工作，加快城鎮管理一體化進程。
　　感謝貴委對我區城鄉建設工作的關心、理解和支持。

　　通州區住房和城鄉建設局
　　2017年6月20日