通州是人口老齡化程度較高的區。截止2015年12月底，全區戶籍人口113.96萬人，其中60周歲以上老人31.99萬人，占戶籍人口的28.07%，老齡化程度高于全國11個百分點，高于江蘇省近7個百分點，高于南通各縣（市）區平均1個百分點。。預計至明年年底，我區人口老齡化程度將達到30%。伴隨著老齡化時代的來臨，空巢化以及高齡、多病、失能、失智老人的逐年增多，越來越多的老年人需要通過規范的養老服務機構獲得養老保障，其中機構養老成為重要的養老模式。在積極推進養老服務社會化運作機制的過程中，如何加強對老年福利院、敬老院、老年公寓、托老所等各類養老機構的監管，使其在合法、規范、有序的框架下運作，從而有效保障老年人的合法權益，已經成為不容忽視的重要問題。

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我區機構養老現狀。近年來，區委、區政府將機構養老建設作為應對人口老齡化的重要內容，不斷加大投入，養老機構建設得到較快發展。

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    一是建成南山頤養中心。區政府投資近1.8億元建成區級示范性養老機構——通州南山頤養中心，該“中心”占地63畝、總建筑面積近4萬㎡、床位800張。“中心”建成后，將采用“公建民營”的運營模式。

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    二是加大對敬老院規模化和標準化建設的投入。目前，我區共有敬老院19家，總床位3500余張。近年來，先后實施了“五保關愛工程”、“敬老院飯堂改造”、“敬老院高標準建設”和“敬老院三有三能六達標建設”工程，利用省補資金、區鎮財政資金和福彩公益金等8900萬元，對敬老院進行了提檔升級。通過敬老院提檔升級建設，我區敬老院實現星級達標率100%，五保供養硬件水平得到較大提升，入住老人滿意度逐年提高。

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    三是推動社會力量興辦養老機構。出臺了《關于規范和促進民辦養老機構發展辦法》（通政規〔2014〕4號）。該《辦法》提高了民辦養老機構床位建設補貼標準，增加了運營補貼，對取得《職業資格證書》的養老護理員發放一次性職業技術培訓補貼，促進了民辦養老機構的發展。全區共有注冊民辦養老機構12家，養老床位1200余張，多元化的養老服務格局已初步形成。

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四是加強養老服務隊伍建設。積極組織護理員免費參加職業技能培訓，近年來，共組織培訓養老護理員200余名，護理員持證上崗率達60%以上。有效提升養老護理專業服務水平，社會認可程度不斷提高。

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    我區機構養老存在的主要問題。雖然我區養老產服務業發展取得了一定成績，但與人口老齡發展趨勢還不相適應，與老年人日益增長的個性化養老需求還有差距，目前我區實際擁有的機構養老床位數不足老年人口的2%，無一家護理型養老機構，甚至無實際意義上的護理型床位，養老機構結構還不盡合理。具體表現為：

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    一是相關優惠政策落實難以到位。養老機構亟盼的降低運營成本、優惠供給土地等政策措施，因只有黨委、政府的意見要求而無相關執行部門的具體措施或其他情況難以到位。以規劃和供地為例，根據上級規定，各地要將老年人服務設施納入公共設施進行統一規劃，要在盡可能靠近社區、交通便利、環境良好的區位安排社會福利設施建設，對于興辦非營利性的社會福利機構，應予劃撥供地。但由于目前各地用地計劃都很緊張，加之實行了市場化的運作手段，比較好的土地一般都是用于商業、房地產開發以及引進項目，養老機構的選址只能在城郊結合部、偏遠的地方進行，或只能租賃房屋運營，直接導致部分投資新辦養老服務機構的計劃流產、許多建成的民辦養老機構檔次較低。

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    二是民辦養老機構發展緩慢。作為公辦養老機構的有效補充，民辦養老機構具有投入多元化，經營靈活、適應性強等特點，國家和省提出了一些諸如“民辦公助”、“公辦民營”、稅費減免等政策優惠原則和鼓勵辦法，但原則性較強，落實難度較大，導致很多政策無法真正惠及民辦養老機構，很大程度上制約了民辦力量的參與和發展。從整個養老服務體系的建立和養老服務業發展的趨勢來看，缺少民間資本的加入，將會成為我區養老服務業體系建設的短板，對養老服務業的發展將會造成不利的影響。目前我區現有注冊民辦養老機構僅12家，總床位1200余張，民辦養老機構床位僅占養老總床位的25%，與省、市要求存在較大差距。而且我區每千名老人所擁有的床位數不足20張，與省、市2015年底需達到30張、2020年需達到40張的要求存在較大差距。且出于傳統的“養兒防老”的傳統觀念，通常情況下只要家庭有條件承擔，子女就不會讓老人住進養老機構，導致某些養老機構空床率較多。

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    三是建設管理服務水平有待提升。公辦養老機構服務功能單一，在承擔五保老人供養任務的基礎上，僅試點接收極少部分社會老人的寄養服務。公辦養老機構服務其他有需要的老年人的功能還沒有得到很好的發揮。民辦養老機構管理、服務水平偏低，硬件建設、規范管理、人本服務水平還有待進一步提升，服務標準、服務程序還有待規范，部分家庭托老院規模很小、服務質量不高、安全隱患大，缺少有力監管。

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    四是醫養結合沒有實現。目前，我區大多數養老機構設施簡陋，醫療衛生設施條件較差，服務項目內容有限，服務專業化水平低，條件稍好的老年公寓也只以服務型為主，“醫養結合、醫保聯網”形式的護理型養老機構才是機構養老的發展方向，養老機構只有實現醫養融合、醫保刷卡，才真正具有吸引力和生命力。而我區尚沒有一家護理院，遠未形成資源共享、深度融合的格局。

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    五是養老服務隊伍質量有待提高。機構養老服務人員年齡偏大、文化程度偏低、素質參差不齊、缺乏專業護理技能、性別比例失調等問題，加上待遇和社會地位不高、工作苦臟累等因素影響，愿意從事護理工作的人很少，整體水平滯后于養老服務業的發展。

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    發展我區養老機構的幾點建議：

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    一、整合資源，加強養老服務機構的統籌規劃。制定加快養老機構發展的宏觀規劃。將養老服務業納入國民經濟和社會發展規劃，在制定城市總體規劃、控制性詳細規劃時，將機構養老發展規劃與城市總體規劃、土地利用規劃、產業發展規劃等有機結合，科學合理制定養老機構發展規劃，明確養老機構建設規模和進度。確保養老服務設施建設用地的落實。加強養老機構布局、規模、功能的統一規劃，完善區、鎮（街道）和村（社區）三級養老服務設施網絡架構，發揮好公辦養老服務機構的示范引導作用。破除用地難的瓶頸，對新建項目建設用地采取劃撥方式，同時可以通過基層社區醫院（鄉鎮醫院）資源的充分利用、盤活閑置學校、廠房等方式解決用地難的問題。鼓勵社會資本舉辦上規模、有特色的護理、康復等專業機構，引導新設置醫療或養老機構在選址時盡量靠近現有的養老或醫療機構，充分利用現有資源，對有條件的養老機構設置康復醫院、護理院、衛生室給予專項資助。

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    二、提高認識，不斷積聚發展機構養老服務體系的合力。積極推進“公建民營”的改革步伐。鼓勵和指導各類公辦老服務機構的改制、改組，積極培育發展、規范管理各類養老服務的社會團體、服務組織等非營利機構及服務性企業，不僅新辦的養老機構交給社會力量辦，而且把原來公辦的養老機構更多地交給社會中介組織和非營利機構去辦，交給市場和企業去辦。建立健全養老機構分類標準和評估機制。根據不同類型養老機構的入住對象和服務需求，對養老機構進行分類管理，確定設施配置、服務內容和監管標準，建立第三方評估機制，并明確公辦養老機構的定位與服務對象。把“民辦公助”的政策原則落到實處。政府不僅要加大對社會力量舉辦養老機構的基本建設性補貼份額，還要對建成的民辦養老機構視服務開展情況給予適當的運行經費補貼，根據收住照顧的服務對象的經濟承受能力制定不同的補貼標準分類補貼相應的服務費用。加強多元化服務體系建設。多元參與，鼓勵養老機構投資主體多元化和經營主體多元化，吸引和鼓勵社會資金投資興辦福利性、非營利性的老年公寓、托老院等機構養老服務設施，對社會資金舉辦的養老服務機構，除按省規定，與公辦養老機構享受同等的一次性建設補貼、床位補貼、營運補貼外，還要在建設用地、融資貸款、各項規費與稅收等方面，提供方便和必要優惠。可采用土地劃撥、宅基地流轉等形式，明確社會資金辦養老服務機構的土地性質，按興辦公益性、福利性事業標準優先安排建設用地。認真落實養老服務機構稅費減免政策，對符合條件的免征企業所得稅、土地使用稅、房產稅，對借養老服務機構之名套取政策優惠的要堅決給予打擊。

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    三、加強管理，提高養老機構的規范化建設。加強政府的檢查監督，加強老年人服務指標體系的研究和建立，對養老機構建設和服務等諸方面研究制定一整套規范的評估、準入標準、相關行標，涵蓋醫療、康復、護理等各個方面，使每項工作有標準可偱、有規范可依。針對服務對象，開發老年綜合評估體系，用量化指標對入住老人進行醫療、安全、能力、營養、康復護理等五個方面的評估與跟蹤。加快研究制定養老服務機構人身意外傷害事故的處理辦法，為保護老年人的合法權益和養老機構的利益提供基本依據。

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    四、拓展服務項目，力求做到基礎養老服務與個性需求同步。機構養老不僅要做好傳統的生活護理服務、精神心理服務及老年文化服務，更要注重醫療康復保健服務，涵蓋醫療服務、健康咨詢服務、健康檢查服務、疾病診治和護理服務、大病康復服務以及臨終關懷服務等。在推進機構養老體系建設時，考慮養老服務多樣化、多標準的客觀需要，建立適應不同身體狀況、不同收入條件、不同社會層面老年人的養老服務機構，形成覆蓋面廣、層次清晰、功能互補的機構養老格局。可大力發展集護理（生活護理、康復護理）、醫療、臨終關懷于一體的綜合型的養老護理院，為高齡，失能或部分失能的老年人，提供全護理，進一步提高此類老年人的生活質量。

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    五、推動醫養融合發展，解決醫護難題。目前我區的養老資源和醫療資源處于分割狀態，養老機構內不能提供基本醫療、健康管理、心理照護等服務，建議我區加快醫養結合養老模式的推廣，發改委、衛計委、民政、社保、住房城鄉建設、殘聯等部門要加強行業發展規劃引導，把醫療、養老設施作為重要內容科學布局，簡化在養老機構中設立醫療機構的審批手續，適當放寬養老機構醫保定點許可條件，盡快將醫保擴大至養老服務機構，實現醫療資源與養老機構的有機結合。開發數字化健康管理程序，為老人提供實時的健康管理服務，為醫護人員提供在線遠程醫療服務平臺，為衛生管理者提供健康檔案實時動態數據，組建“醫養結合”信息庫，統一標準、統一規范、統一管理，將老年人信息系統與醫療系統的預約診療系統、雙向轉診系統、遠程會診系統和健康檔案相整合，逐步實現電子信息的調閱、共享功能，并向社會定期公布醫保支付額度、均次醫療費用等核心數據，在全社會的監督下不斷完善診療行為和醫保基金的使用效率。

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    六、加強培訓，加快養老機構的專業化建設。一要建立養老服務業人才激勵制度，制定老年服務與管理類專業畢業學生入職獎補辦法。提高從業人員待遇。對養老服務從業人員，按公益崗位對待，享受公益崗位從業人員的待遇；對臨終關懷型養老服務機構的從業人員，在享受上述待遇的基礎上，由政府再給予特殊崗位補貼。二要將養老護理員納入公益性崗位范疇，設立政府特殊崗位補貼，建立養老服務從業人員工資待遇與專業技能等級、從業年限掛鉤制度。三要引導和整合衛校、職業學校和職業培訓機構教育資源，成立養學研基地，重點以培養老年服務管理、醫療保健、護理康復、營養調配、心理咨詢等專業人才。四要建立養老服務人才孵化基地，暢通養老服務人員職業發展通道，將養老護理人員單列特殊服務工種，依托專業學校、養老機構和醫院建立養老服務實訓基地，加強老年護理員職業培訓。五要建立養老服務人員職稱評定、繼續教育工作機制，實行全員資格認證和持證上崗，提高養老服務人才的質量和水平。

九三學社通州區委員會：
　　根據我局職能，結合區衛計委、財政局的協辦意見，經研究，現對你們提出的《關于提高我區機構養老水平的建議》的提案答復如下：
　　一、關于整合資源，加強養老服務機構的統籌規劃問題。
　　經與區國土分局等部門溝通，在養老服務機構的統籌規劃方面，我區將立足通州養老服務業現狀，科學規劃養老機構布局，制定供地保障政策，積極落實土地供應指標，全面服務保障全區養老服務業的發展。具體將采取以下措施：一是建立養老設施供地常態化協調機制，商討和解決養老設施供地與發展的相關問題。二是在年度計劃指標上，傾斜養老服務設施供地。科學合理編制養老服務設施供地計劃，將其納入全區年度國有建設用地供應計劃中，新建城區和居住小區配建養老服務設施的一并納入住房建設用地供應計劃。對閑置土地依法處置后由政府收回，規劃用途符合要求的，可優先用于養老服務設施用地。三是實行養老服務設施用地分類管理。新建城區和居住（小）區按規定配建養老服務設施，依據規劃用途可以劃分為不同宗地的，先行分割成不同宗地，再按宗供應；不能分宗的，明確養老服務設施用地、社區其他用途土地的面積比例和供應方式。四是細化養老服務設施供地政策，規范養老服務設施用地行為。經認定為非營利性養老服務機構的，其養老服務設施用地采取劃撥方式供地；營利性養老服務設施用地報經區政府批準后，以掛牌出讓方式供地。
　　二、關于積聚發展機構養老的合力，推動社會力量投資興辦養老機構的問題。推動社會力量興辦養老機構，是養老服務體系建設的發展方向。今年4月，我區通州南山頤養中心已實施公建民營；今年，我區還將推動2家敬老院實行公建民營；1家在建的民辦養老機構也可望建成運營。要積極落實通政規〔2014〕4號《通州區規范和促進民辦養老機構發展辦法》，將推動民辦養老機構發展的各項稅費優惠政策真正落實到位。力爭至2020年，我區社會力量興辦的養老床位（包括公建民營床位）達到養老總床位的70%以上。
　　三、關于提高養老機構規范化建設和拓展服務項目、加強個性化服務需求的問題。今年是全國養老機構服務質量提升年。習近平總書記在2016年12月22日中央財經領導小組第十四次會議上要求：“要按照適應需要、質量優先、價格合理、多元供給的思路，盡快在養老院服務質量上有個明顯改善，加快建立全國統一的服務質量標準和評價體系。”。為了落實習近平總書記的指示精神，民政部、公安部、國家衛生計生委、質檢總局、國家標準委、全國老齡辦聯合出臺了《關于開展養老院服務質量建設專項行動的通知》。省、市也先后出臺了相關文件。為貫徹落實各級關于養老院服務質量建設的有關通知精神，我局已制定了《關于印發2017年度提升養老院服務質量專項行動實施方案的通知》，對照影響養老院服務質量的運營管理、生活服務、健康服務、社會工作服務、安全管理等方面的內容，我區將在全區范圍內開展養老院服務質量大提升工作。力爭到2017年底，全區養老院服務質量得到明顯改善，養老院標準化服務體系初步形成，入住養老院老年人滿意度不斷提升。
　　四、關于推動醫養融合發展，解決醫護難題的問題。我局將配合區衛計委采取以下措施：在整合資源，加強養老服務機構的統籌規劃方面，將盤活閑置房產，對全區衛生院（社區衛生服務中心）現有分支機構進行全面分析，將醫療服務需求量小的分支機構轉設或增設康復、護理機構；加強業務指導，對養老機構有設置康復醫院、護理院、醫務室計劃的，提供技術指導。在推動醫養融合發展，解決醫護難題方面，將做好以下工作：為養老機構設立醫療機構提供優質服務，簡化流程，建立快速通道；加快醫療機構與養老機構的協作，通過簽訂服務協議，為機構養老人員開通醫療護理服務綠色通道。
　　五、關于加強培訓，加快養老機構的專業化建設方面。要落實好通政規〔2014〕4號《通州區規范和促進民辦養老機構發展辦法》，對取國家《職業資格證書》的養老服務人員給予一次性培訓補貼；要發揮醫療衛生人才優勢，依托通州衛校，為養老護理員培訓提供技術支撐；要協調相關部門，研究制訂養老服務從業人員的各項激勵機制；要繼續依托南通市科技學校，搞好養老從業人員的培訓工作。努力提高養老服務人才的質量和水平。

　　通州區民政局
　　2017年6月26日